当前，数据已经成為(wèi)数字经济时代的基础性资源、重要生产力和关键生产要素。习近平总书记强调，数据基础制度建设事关國(guó)家发展和安全大局，要统筹推进数据产权、流通交易、收益分(fēn)配、安全治理(lǐ)，加快构建数据基础制度體(tǐ)系。近日，中共中央、國(guó)務(wù)院印发《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用(yòng)的意见》（以下简称“数据二十条”），系统性布局了数据基础制度體(tǐ)系的“四梁八柱”，历史性绘制了数据要素发展的長(cháng)遠(yuǎn)蓝图，具有(yǒu)里程碑式的重要意义。我们要认真學(xué)习贯彻习近平总书记重要讲话精神，统筹发展和安全，通过一系列细化制度举措，扎实推进“数据二十条”部署的各项任務(wù)落实落细，充分(fēn)激活数据要素潜能(néng)，做强做优做大数字经济，增强经济发展新(xīn)动能(néng)，构筑國(guó)家竞争新(xīn)优势。

　　一、深刻认识构建数据基础制度體(tǐ)系的重大意义

　　从社会发展史看，人类经历了农业革命、工业革命，正在经历信息革命。信息革命带来了生产力发展的一次“质的飞跃”，而这次“飞跃”，主要特征之一就是数据要素带来的变革性影响。过去10年，以大数据、云计算、人工智能(néng)等為(wèi)代表的新(xīn)一轮信息技术迅猛发展，数字经济正以前所未有(yǒu)的深度和广度参与社会生产生活，数据生产力得到显著发展。生产力的新(xīn)发展，客观上要求生产关系的新(xīn)进步。构建数据基础制度體(tǐ)系，与时俱进地调整与数字生产力发展相适应的生产关系，是新(xīn)时代我國(guó)改革开放事业持续向纵深推进的标志(zhì)性、全局性、战略性举措，是立足我國(guó)國(guó)情、准确把握时代发展规律提出的重大理(lǐ)论创新(xīn)，意义重大、影响深遠(yuǎn)。

加快构建新(xīn)发展格局、推动高质量发展的必然之举。党的二十大报告指出，高质量发展是全面建设社会主义现代化國(guó)家的首要任務(wù)。习近平总书记强调，构建新(xīn)发展格局的重要任務(wù)是增强经济发展动能(néng)、畅通经济循环。与其他(tā)生产要素相比，数据具有(yǒu)可(kě)复制、非消耗、边际成本接近于零等新(xīn)特性，打破了自然资源有(yǒu)限供给对增長(cháng)的制约，能(néng)够為(wèi)经济转型升级提供不竭动力。同时，数据对其他(tā)生产要素具有(yǒu)放大、叠加、倍增作用(yòng)，可(kě)以推动资源快捷流动、市场主體(tǐ)加速融合，提升经济社会各领域资源配置效能(néng)。构建数据基础制度體(tǐ)系，明确数据产权、流通、分(fēn)配、治理(lǐ)等规则规范，解决数据谁能(néng)用(yòng)、怎么用(yòng)等关键问题，推动数据要素市场规范化、制度化建设，促进数据合规高效流通使用(yòng)，提升数据要素市场化配置效率，激活数据要素价值，不仅有(yǒu)利于提高全要素生产率，增强经济发展动能(néng)，加快推进质量变革、效率变革、动力变革，而且有(yǒu)利于赋能(néng)实體(tǐ)经济，促成新(xīn)旧动能(néng)加快转换，是改造提升传统产业转型升级的新(xīn)支点，成為(wèi)构建现代化经济體(tǐ)系的重要引擎。

党的十八大以来，我國(guó)大力推动产业数字化和数字产业化，以赋能(néng)实體(tǐ)经济為(wèi)重点释放数据要素价值。图為(wèi)2022年6月19日，浙江宁波的一家智能(néng)工厂在作业。该工厂通过工业大数据应用(yòng)，实现从订单到交付的智能(néng)化，生产效率大幅提升。 浙江省发展和改革委员会供图

　　助力实现國(guó)家治理(lǐ)體(tǐ)系和治理(lǐ)能(néng)力现代化、谱写“中國(guó)之治”的重要内容。党的二十大报告明确提出，到2035年要基本实现國(guó)家治理(lǐ)體(tǐ)系和治理(lǐ)能(néng)力现代化。我们对土地、劳动力、技术、资本等生产要素的治理(lǐ)，已有(yǒu)较長(cháng)的历史和较為(wèi)丰富的经验，但是对数据要素的认识相对粗浅，尚在不断深化过程中。由于数据自身具有(yǒu)无形性、负外部性、难以追溯等特点，数据在采集、传输、存储、使用(yòng)、删除、销毁等全生命周期中都存在需要关注的潜在问题风险。传统治理(lǐ)模式和手段难以跟上数据流通应用(yòng)的实际需要，条块分(fēn)割的行业和属地治理(lǐ)模式难以适应数据要素跨地區(qū)、跨行业、跨层级流通交易的治理(lǐ)需求，線(xiàn)下治理(lǐ)难以满足数据要素市场線(xiàn)上線(xiàn)下一體(tǐ)化发展趋势。构建数据基础制度體(tǐ)系，补齐数据要素协同治理(lǐ)制度短板，有(yǒu)利于支撑构建符合数字生产力发展需要的治理(lǐ)机制，助力实现國(guó)家治理(lǐ)體(tǐ)系和治理(lǐ)能(néng)力现代化。

　　增进人民(mín)福祉、促进共同富裕的关键举措。党的二十大报告提出，要提高人民(mín)生活品质，扎实推进共同富裕。分(fēn)配制度是促进共同富裕的基础性制度。改革开放以来，我國(guó)创造性地提出以按劳分(fēn)配為(wèi)主體(tǐ)、多(duō)种分(fēn)配方式并存的收入分(fēn)配制度，把按劳分(fēn)配和按生产要素分(fēn)配结合起来，并先后将资本、技术、管理(lǐ)、数据等纳入要素参与分(fēn)配。前几种要素都是顺应工业化、城镇化发展要求，在借鉴西方经验基础上逐步深化改革的成果，而提出数据要素参与分(fēn)配是中國(guó)共产党准确把握工业经济向数字经济转型发展趋势，率先在國(guó)际上提出的重大理(lǐ)论创新(xīn)和突破。数据要素天然具有(yǒu)非稀缺性、非独占性，可(kě)被多(duō)方共同使用(yòng)，彼此之间互不影响，同时可(kě)以跨界发展，打破时空限制，这為(wèi)通过分(fēn)配机制统筹兼顾效率与公平、促进全體(tǐ)人民(mín)共享数字经济发展红利、实现共同富裕带来了新(xīn)契机。同时，这也是发挥中國(guó)特色社会主义制度优势，推动马克思主义理(lǐ)论在网络强國(guó)、数字中國(guó)建设中与时俱进的一次开创性探索和实践。

　　促进全球共同发展繁荣、推动构建人类命运共同體(tǐ)的世界性课题。党的二十大报告提出，构建人类命运共同體(tǐ)是世界各國(guó)人民(mín)前途所在。加强数字经济國(guó)际合作，推动全球数字治理(lǐ)变革，有(yǒu)利于数字技术融合创新(xīn)、加快全球要素资源重组、助力國(guó)际贸易和世界经济发展，符合人类命运共同體(tǐ)重要理(lǐ)念，顺应信息时代发展潮流和人类社会发展大势。当前，数据要素正成為(wèi)全球数字经济开放与合作的重要纽带，全球数字经济开放合作正进入数字技术和國(guó)际贸易深度融合的发展阶段。2021年，全球跨境数字服務(wù)贸易规模达3.86万亿美元，在服務(wù)贸易中的占比达到63.3%。构建数据基础制度體(tǐ)系，有(yǒu)利于推动数据要素有(yǒu)序跨境流通，系统提出全球数字治理(lǐ)的中國(guó)方案，发出中國(guó)声音，更好利用(yòng)國(guó)际國(guó)内两个市场、两种资源，有(yǒu)利于构建更加公平合理(lǐ)、开放包容、安全稳定、富有(yǒu)生机活力的网络空间，在日趋激烈的國(guó)际竞争中掌握发展主动权。

　　二、准确把握构建数据基础制度體(tǐ)系的总體(tǐ)要求

　　个方面关系，统筹构建数据基础制度體(tǐ)系。

　　统筹好发展和安全两件大事，树牢底線(xiàn)思维、系统思维。数据作為(wèi)生产要素大规模使用(yòng)具有(yǒu)“双刃剑”效应。一方面，数据是数字化、网络化、智能(néng)化的基础，已快速融入生产、分(fēn)配、流通、消费和社会服務(wù)管理(lǐ)等各环节，深刻改变着生产方式、生活方式和社会治理(lǐ)方式。近年来我國(guó)数字经济发展取得了举世瞩目的成就，总體(tǐ)规模连续多(duō)年位居世界第二，以数据為(wèi)关键要素的数字经济已经成為(wèi)高质量发展的新(xīn)引擎、新(xīn)动能(néng)。另一方面，数据承载着人类活动形成的信息，构成社会空间的数字镜像，同时也包含着大量个人隐私、商(shāng)业秘密等。当前，我國(guó)已出台《网络安全法》、《数据安全法》、《个人信息保护法》等法律法规，初步搭建起网络安全、数据安全、个人信息保护的基本框架體(tǐ)系，设置了数据安全的基本底線(xiàn)。我们要趋利避害，设置好数据要素市场发展的“红绿灯”，把必须管住的管到位，对可(kě)以探索创新(xīn)的领域保持政策弹性，在守住底線(xiàn)前提下给市场主體(tǐ)留有(yǒu)试错空间，充分(fēn)激发数据要素活力。当前，我國(guó)数据要素市场发展尚处于起步阶段，数据要素新(xīn)特征十分(fēn)复杂，对传统产权、流通等制度规范提出新(xīn)的挑战，成為(wèi)制约数据要素价值释放的关键，在全球范围内尚无成熟的解决方案。我们要认真學(xué)习、全面领会习近平总书记关于数据要素的重要论述，坚持改革创新(xīn)、系统谋划，准确把握发展和安全、政府和市场、中央和地方、包容和审慎等四

近年来，我國(guó)充分(fēn)发挥海量数据规模和丰富应用(yòng)场景优势，激活数据要素潜能(néng)，赋能(néng)传统产业转型升级，催生出新(xīn)产业新(xīn)业态新(xīn)模式。图為(wèi)贵州省贵阳市一家企业的物(wù)流数字港。 贵州省大数据发展管理(lǐ)局供图

　　发挥好政府和市场“两只手”作用(yòng)，體(tǐ)现效率、促进公平。优化生产要素配置，离不开有(yǒu)效市场和有(yǒu)為(wèi)政府这“两只手”共同发挥作用(yòng)。构建超大规模数据要素市场，要处理(lǐ)好政府和市场的关系，充分(fēn)发挥市场在资源配置中的决定性作用(yòng)，更好发挥政府引导和调节作用(yòng)。在政府侧，坚持有(yǒu)序引导和规范发展，守住安全底線(xiàn)，明确监管红線(xiàn)，打造良好数据要素市场发展环境；在市场侧，树立企业责任意识和自律意识，强化社会责任和内生治理(lǐ)机制。促进形成有(yǒu)效市场和有(yǒu)為(wèi)政府相结合的数据要素治理(lǐ)格局，避免数据要素市场发展陷入“一放就乱、一管就死”怪圈。

　　引导好中央和地方两个积极性，上下一盘棋，统一大市场。随着我國(guó)数字经济快速发展，一些地方从发挥数据要素作用(yòng)出发，创造性先行先试，研究出台地方性数据条例，探索建设数据交易场所，发挥了积极作用(yòng)。在数据基础制度落地过程中，要进一步加强统筹部门和地方力量。一方面，鼓励有(yǒu)条件的地方在数据产权制度实践、数据要素市场发展、做大做强数据要素型企业等方面敢闯敢试，鼓励守住底線(xiàn)、狠抓改革创新(xīn)、重抓推进落实；另一方面，要坚持全國(guó)数据要素市场化改革“一盘棋”系统推进，充分(fēn)发挥数字经济发展跨部门协调机制作用(yòng)，形成各地區(qū)各部门齐抓共管的工作格局，防范各自為(wèi)政、画地為(wèi)牢，防止各區(qū)域形成彼此割裂的“小(xiǎo)市场”。

　　传递好包容和审慎两种态度，坚持稳中求进总基调。新(xīn)事物(wù)往往伴随巨大不确定性，要在宽松的创新(xīn)环境和严格的底線(xiàn)守护中实现稳步发展。目前，各國(guó)对数据的认识还不统一，数据要素确权、定价、交易、监管等配套制度尚未成型，处于“摸着石头过河”的阶段，对数据要素市场化配置规律的认识还有(yǒu)待进一步深化。同时，数据基础制度改革“牵一发而动全身”，涉及经济转型、社会稳定、國(guó)家安全等方方面面，与广大人民(mín)群众切身利益息息相关，在落地过程中将会面对更多(duō)的挑战和不确定性。我们要充分(fēn)尊重和认识数据产权、流通、交易、分(fēn)配、治理(lǐ)、安全的基本规律，在实践中完善，在探索中发展。加快构建政府、企业、社会多(duō)方协同治理(lǐ)模式，强化分(fēn)行业监管和跨行业协同监管，以小(xiǎo)步快跑、迭代创新(xīn)的节奏，在实践中闯出一条具有(yǒu)中國(guó)特色的数据治理(lǐ)和发展之路。

　　三、深入推进数据基础制度體(tǐ)系构建的重点任務(wù)

　　我们要以习近平新(xīn)时代中國(guó)特色社会主义思想為(wèi)指导，深入贯彻落实党的二十大精神，坚持问题导向，遵循发展规律，创新(xīn)制度安排，聚焦“数据二十条”描绘的数据要素发展蓝图，久久為(wèi)功、善作善成，扎实推进一批國(guó)际先进的高水平数据基础制度。

　　着力建立数据产权制度。推动数据产权结构性分(fēn)置，跳出所有(yǒu)权思维定式，聚焦数据在采集、收集、加工使用(yòng)、交易、应用(yòng)全过程中各参与方的权利，通过建立数据资源持有(yǒu)权、数据加工使用(yòng)权、数据产品经营权“三权分(fēn)置”，强化数据加工使用(yòng)权，放活数据产品经营权，加快数据产权登记制度體(tǐ)系建设，為(wèi)推动数据有(yǒu)序流转、鼓励数据开发利用(yòng)、引导数据产品交易、释放数据要素价值提供制度保障。推动公共数据确权授权，加大公共数据开放共享和开发利用(yòng)，发挥公共数据在数据要素开发利用(yòng)中的基础性、引领性、示范性作用(yòng)。推动个人数据确权授权，探索个人数据在个人信息保护法框架下合规使用(yòng)的方法路径，回应个人用(yòng)户和数据处理(lǐ)者的普遍关切。推动企业数据确权授权，保障企业投入的劳动和其他(tā)要素贡献获得合理(lǐ)回报，鼓励企业“用(yòng)数赋能(néng)”、“逐数兴业”。

　　着力建立数据流通和交易制度。在國(guó)内外数据交易相关探索和实践基础上，结合数据要素特点和场内、场外交易现状，从规则、市场、生态、跨境等四个方面提出构建适应我國(guó)制度优势的数据要素市场體(tǐ)系。聚焦当前数据交易市场建设现状与问题，统筹构建数据交易场所，重点要完善功能(néng)定位、探索发展模式、优化运行机制，坚持场内集中交易与场外分(fēn)散交易相结合，形成多(duō)层次、多(duō)元化的市场交易體(tǐ)系。培育数据要素流通和交易服務(wù)生态，充分(fēn)发挥数据商(shāng)“燃料”和第三方专业服務(wù)机构“助燃剂”作用(yòng)，培育一批活跃的数据要素市场主體(tǐ)。构建数据安全合规有(yǒu)序跨境流通机制，积极探索离岸数据流通和服務(wù)外包等新(xīn)模式，探索在数据安全保护法框架下数据跨境流动的合规方式，助力我國(guó)企业“走出去”和境外数据“引进来”。

近年来，福建省福州市依托政務(wù)数据共享，通过自助终端设备整合多(duō)部门服務(wù)事项，实现24小(xiǎo)时自助服務(wù)，打造“15分(fēn)钟便民(mín)服務(wù)圈”。图為(wèi)2022年10月24日，福州市一家企业工作人员对便民(mín)自助终端进行产品软件测试。 人民(mín)图片 謝(xiè)贵明/摄

　　着力建立数据收益分(fēn)配制度。健全数据要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制，以促进数据开发利用(yòng)為(wèi)出发点，肯定数据处理(lǐ)者的劳动价值创造，着重保护数据要素各参与方的投入产出收益，牢固树立“劳动创造价值”的数据观。更好发挥政府在数据要素收益分(fēn)配中的调节作用(yòng)，践行发展為(wèi)了人民(mín)、发展依靠人民(mín)、发展成果由人民(mín)共享的理(lǐ)念，让数据要素价值惠及更广大人民(mín)群众，实现数据之上多(duō)元的利益主體(tǐ)“各得其所”，促进收入分(fēn)配更合理(lǐ)、更有(yǒu)序。同时，要扶持中小(xiǎo)企业“用(yòng)数赋能(néng)”，防止和依法规制资本挟持数据产生的无序扩张和市场垄断等问题，助力实现“业者有(yǒu)其数、数者有(yǒu)其得”。

　　着力建立数据要素治理(lǐ)制度。创新(xīn)政府数据治理(lǐ)机制，既要鼓励企业在数据要素应用(yòng)上的首创精神，又(yòu)要建立有(yǒu)效的“数据沙箱”机制防范化解重大风险，着力避免“管死不放”和“放而不管”两种极端，把统筹发展和安全的理(lǐ)念落实到具體(tǐ)工作中。压实企业的数据治理(lǐ)责任，使其承担的社会责任与拥有(yǒu)的权益相匹配，避免片面追求企业利益最大化的现象影响社会公共利益。针对数据要素涉及主體(tǐ)多(duō)、流通快、管理(lǐ)难等特征，鼓励发挥数据要素领域行业协会作用(yòng)，加快形成社会力量多(duō)方参与的协同治理(lǐ)體(tǐ)系，引导基层政府、市场、社会组织与民(mín)众等数据相关主體(tǐ)，通过互动、协商(shāng)、合作，实现对数据要素的共同治理(lǐ)，促进数据要素治理(lǐ)體(tǐ)制机制最优化。

　　构建系统完备的数据要素制度體(tǐ)系并非一蹴而就，是一项長(cháng)期、复杂的系统工程。要进一步解放思想，加强统筹推进，强化任務(wù)落实，创新(xīn)政策支持，鼓励有(yǒu)条件的地方和行业在机制、路径、模式探索等方面开展先行先试，积累实践经验。在此基础上，稳步构建以“数据二十条”為(wèi)纲领的“1+N”制度體(tǐ)系，进一步完善数据产权界定、数据市场體(tǐ)系建设等制度和政策，更好构建完善我國(guó)数据基础制度體(tǐ)系，為(wèi)推进中國(guó)式现代化、实现中华民(mín)族伟大复兴提供坚实的體(tǐ)系化制度支撑。